Il decreto liberalizzazioni e il commercio.

Il decreto liberalizzazioni e il commercio.

📅15 gennaio 2012, 20:17

Pur apprezzando gli sforzi che il governo Monti sta affrontando per introdurre norme di liberalizzazione in comparti economici non investiti dai decreti Bersani del 1998 e del 2006 non si può non rilevare che sotto il segno della fretta si stanno affastellando una serie di norme che in gran parte si sovrappongono le une alle altre con il grave pericolo di creare le condizioni di forti difficoltà nella loro applicazione da parte di Regioni e Comuni e di alimentare un contenzioso di vasta portata nei prossimi anni.

L’art. 1 del maxi decreto licenziato dal Consiglio dei Ministri il 20 gennaio 2012 rappresenta infatti la riscrittura di norme già contenute in gran parte nel D.L. 13.08.2011, n. 138 (convertito con modificazioni dalla legge 14.09.2011, n. 148), in cui si afferma che “le disposizioni vigenti che regolano l’accesso e l’esercizio delle attività economiche devono garantire il principio di libertà di impresa e di garanzia della concorrenza”.

Si elencano poi una serie di restrizioni che devono essere rimosse ( tra cui “l’attribuzione di licenze o autorizzazioni all’esercizio di una attività economica solo dove ce ne sia bisogno secondo l’autorità amministrativa e si considera che ciò avvenga quando l’offerta di servizi da parte di persone che hanno già licenze o autorizzazioni per l’esercizio di una attività economica non soddisfa la domanda da parte di tutta la società con riferimento all’intero territorio nazionale o ad una certa area geografica”) e si stabilisce che tali restrizioni sono abrogate dal 17 gennaio 2012.

Viene inoltre previsto che Comuni, Province, Regioni e Stato, entro il 16 settembre 2012, devono adeguare i rispettivi ordinamenti al principio secondo cui “l’iniziativa e l’attività economica sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge..”(tranne alcuni casi tra cui “danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e contrasto con l’utilità sociale”, nonché “disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale”).

A queste norme di carattere generali valide per tutte le attività economiche hanno poi fatto seguito nel decreto cosiddetto “Salva Italia”, convertito in legge il 22 dicembre scorso, alcune disposizioni specifiche per gli “esercizi commerciali”, sempre sotto il titolo “Liberalizzazioni”. In base all’art. 31, comma 2, di tale decreto si stabilisce che “Secondo la disciplina dell’Unione europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali”.

Viene inoltre previsto che “le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”, e quindi entro il 22 marzo 2012. Come si può notare in questo caso i criteri di riferimento per l’adeguamento delle normative regionali sono meno ampi rispetto a quelli indicati nel D.L. n. 138/2011(convertito con legge n. 148/2011), in quanto non compaiono i riferimenti al contrasto con l’utilità sociale, il danno alla sicurezza e alla dignità umana e la protezione del paesaggio. Ora l’art. 1 del Decreto legge sulle liberalizzazioni da un lato richiama “quanto previsto dall’articolo 3 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”, ma dall’altro ne ampia le previsioni di incompatibilità con il principio di iniziativa economica sancito dall’art. 41 della Costituzione e del principio di concorrenza sancito dal Trattato dell’Unione europea.

Vengono infatti ritenute incompatibili con tali principi “le norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni, licenze, nulla osta o preventivi atti, di assenso dell’amministrazione comunque denominati per l’avvio di un’attività economica non giustificati da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l’ordinamento comunitario nel rispetto del principio di proporzionalità”, nonché “le norme che pongono divieti o restrizioni alle attività economiche non adeguati o non proporzionali alle finalità pubbliche perseguite, nonché le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente contenuto economico che pongono limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscono, condizionano o ritardano l’avvio di nuove attività economiche o l’ingresso di nuovi operatori economici ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già presenti sul mercato, operanti in contesti e condizioni analoghi, ovvero impediscono, limitano o condizionano l’offerta di prodotti e servizi al consumatore, nel tempo nello spazio o nelle modalità, ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici oppure limitano o condizionano le tutele dei consumatori nei loro confronti”. Rispetto ai contenuti del D.L. n. 138/2011 vi è in questo caso un’estensione delle possibili restrizioni alle attività economiche recate tramite “ le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica”. Si apre in questo modo una vasta area di incertezza interpretativa sul prevalente contenuto economico di determinate previsioni contenute nella pianificazione territoriale e urbanistica ai vari livelli istituzionali.

In base alle norme del D.L. n. 114/1998 (il primo decreto Bersani) i Comuni sono tenuti ad indicare nei loro strumenti urbanistici le zone destinate specificatamente alle medie e alle grandi strutture di vendita, così come alcune Regioni (vedi l’Emilia Romagna e le Marche) hanno affidato ai Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali (PTCP) il compito di individuare le aree da destinare all’insediamento dei centri commerciali e parchi commerciali., così come vengono individuate le aree da destinare all’espansione residenziale o a quelle delle attività produttive in generale. Normalmente queste previsioni sono di carattere anche quantitativo oltre che localizzativo. Come si fa a stabilire a priori se queste previsioni hanno o meno una “prevalente finalità economica”.

Del resto finora la pianificazione territoriale ed urbanistica, intesa a dare “forma” alle città ed un equilibrio tra le varie parti (produttive, edificabili, non edificabili, ecc.) del suo territorio era stata indicata come la via maestra per la tutela degli interessi generali delle comunità amministrate, sia sul piano della sostenibilità ambientale sia ai fini della tutela del paesaggio. Introdurre queste valutazioni sulla prevalenza o meno di un contenuto economico nelle previsioni urbanistiche non potrà che aprire le porte ad una vasta area di contenzioso amministrativo.

L’art. 1, comma 3, del decreto in questione prevede inoltre che “il Governo è autorizzato ad adottare entro il 31 dicembre 2012 uno o più regolamenti, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per individuare le attività per le quali permane l’atto preventivo di assenso dell’amministrazione, e disciplinare i requisiti per l’esercizio delle attività economiche, nonché i termini e le modalità dell’esercizio del potere di controllo dell’amministrazione, individuando le disposizioni di legge e regolamentari dello Stato che, ai sensi del comma 1, vengono abrogate a decorrere dalla data di entrata in vigore dei regolamenti stessi”.

Nel contempo in base al comma 4 dello stesso art. 1 del decreto in oggetto si stabilisce che “Le Regioni, le Province e i Comuni si adeguano ai principi e alle regole di cui ai commi 1, 2 e 3 entro il 31 dicembre 2012, fermi restando i poteri sostitutivi dello Stato ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione”.

Peraltro viene anche stabilito che “A decorrere dall’anno 2013 il predetto adeguamento costituisce elemento di valutazione della virtuosità degli stessi enti ai sensi dell’articolo 20, comma 3, del decreto legge 6 luglio2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111”. In questo modo il termine che il Governo si è riservato per varare i propri regolamenti (31 dicembre 2012) viene a coincidere con il termine assegnato a Regioni, Province e Comuni ai fini dell’adeguamento delle proprie normative (sempre fissato per il 31 dicembre 2012).

In una bozza del decreto circolata in precedenza il termine fissato per il Governo era indicato nel 20 giugno 2012, mentre il termine ai fini dell’adeguamento da parte di Regioni, Province e Comuni era indicato nel 31 dicembre 2012. Era indubbiamente una soluzione più razionale in quanto avrebbe fornito a Regioni e altri Enti locali la possibilità di avere indicazioni più chiare sulle modifiche da apportare alle proprie normative.

Si spera che in sede di conversione del decreto in legge da parte del Parlamento questo sfasamento di termini sia ripristinato, anche se ciò comporta indubbiamente un maggiore sforzo organizzativo da parte del Ministero dello Sviluppo economico. Al di là di queste considerazioni di carattere specifico l’art. 1 del decreto sulle liberalizzazioni, che rappresenta una sorta di articolo bandiera dell’intero decreto, si presta ad una riflessione più ampia.

Non vi è dubbio che esso fa propria l’elaborazione in materia di tutela della concorrenza portata avanti da alcuni anni dall’Istituto Bruno Leoni di Milano, di cui è nota l’impostazione di carattere liberista. Si tratta di una impostazione non scevra di alcuni pericoli, di cui si è fatto interprete Stefano Rodotà in un articolo pubblicato sul giornale “La Repubblica” il 23 gennaio scorso.

Egli afferma infatti che “Non è ammissibile che l’interesse pubblico generale sia identificato con il solo principio della concorrenza, in palese contrasto con quanto è scritto nell’articolo 41”(della Costituzione) ed aggiunge che “Il bisogno di semplificazione e di cancellazione di inutili appesantimenti burocratici non può giustificare il riduzionismo economico, che rischia di sacrificare diritti fondamentali considerati dalla Costituzione irriducibili alla logica di mercato”.  (fonte Infocommercio)

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